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【PPP模式】《新型城鎮化融資與金融改革》:PPP模式——解讀新型城鎮化融資之道

2015-4-10 13:49| 發布者: 英濟律師事務所

摘要: 在界定PPP的涵義時,通常將PPP分為廣義和狹義兩個概念。廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。而狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱,指政府部門與社會投資者共同將資金或資 ...

 

 


在界定PPP的涵義時,通常將PPP分為廣義和狹義兩個概念。廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。而狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱,指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目,并由社會投資者建設并運營該項目的方式。

從狹義涵義上來解讀,PPP與傳統項目融資模式具有一定的區別。從特征上來看,PPP與傳統的承包模式和私有化既有相似處也有不同點:從激勵機制上來看,PPP更趨近于私有化;從預算會計制度上看,更趨近于傳統承包。PPP對長期項目的運行績效負責,傳統承包在建筑保修到期后對項目的運行績效不負責任。總體來看,傳統承包、PPP和私有化的主要區別在于資產的所有權和控制權、企業是否建立并運營項目、策劃管理的主體三個方面。傳統的承包模式只負責構建,不負責維護和運營;PPP對資產的所有權是暫時的,私人企業對資產所有權是無限期的,只受一般立法限制;PPP和傳統承包的優點在于保留了政府決策權和協調權利。

相對于發達國家對PPP的研究,中國在理論和應用兩方面相對比較落后。中國政府在公共產品和服務的提供方面長期處于壟斷地位,國家干預程度較高,經濟和政治環境與西方發達國家存在很大差異,所以中國對PPP涵義的界定與西方發達國家具有一定差別。根據中國國情和PPP模式在中國公共產品和服務領域的應用情況,PPP合作模式的概念主要從以下幾個方面進行界定。

首先,在中國PPP合作模式中的私營部門與公共部門相對,不僅指私有制企業和外資企業,還應包括具有獨立法人資格的國有企業。這是因為一方面中國國有企業的生產總值占整個國民生產總值的絕大部分,另一方面大型的有能力承擔提供公共產品和服務責任的集團一般都是國有企業。公共部門一般指的是政府機構和由政府相關部門控制的不具有獨立法人資格的國有企業。因此,中國對“Public”和“Private”的界定應該以利益訴求為標準,即追求社會公益性還是追求經濟效益,而不是根據所有制來判斷。

其次,公共部門和私人部門風險共擔,利益共享。PPP合作模式的最終目的是實現共贏,追求整體效益最大化,所以風險分擔應該根據能力而定。利益分配則是在綜合考慮雙方的成本和承擔的風險基礎上進行,在不損害消費者權利的前提下滿足私人部門對經濟利益的追求。

最后,PPP合作模式中公私雙方的合作是建立在平等互利的基礎上的。長期以來在公共產品和服務領域中國政府既充當“運動員”又充當“裁判員”的角色,在新型的合作模式下政府必須轉換其職能和角色,在私人投資者的選擇、風險分擔和利益分配等方面不能有任何特權。一旦與私人投資者簽訂合作協議,政府部門僅代表合作的一方,在項目建設的過程中不能利用職權干涉項目的建設和私人投資者的行為。由于中國國情的特殊性,這一點尤為重要,關系到PPP項目是否能夠順利進行。

一.私人資金參與城鎮化融資的條件

根據國內外的實踐經驗,PPP模式的成功運用需要一系列必要條件:(1)合理的風險分擔機制。合理的風險分擔機制是吸引私人參與項目投資的關鍵因素。由于投資大、周期長、內部結構復雜且設計因素眾多,基礎設施建設往往具備較高的風險性。其中,私人投資者最關注政府監管風險,即包括特許權招投標過程是否透明、投資者是否具有真正的運營自由、協定的運價制度是否能遵守、政府是否能按時進行財政撥款等。這就要求項目的風險分配應該綜合考慮雙方參與者的特點、立場和利益,對風險進行合理配置,進而實現項目運營效果的最優化。此外,在PPP項目中,可采用項目完工擔保、資金缺額擔保,也可對一些風險投保,包括對建設工程一切風險(CAR)的保險、對預期利潤損失風險(ALOP)的保險、對第三者責任風險(TPL)的保險等。同時,國際金融公司、世界銀行、亞洲開發銀行等還能對外匯不能轉移、東道國政府違約等風險提供擔保。(2)政策保障。基礎設施建設的公益性特點使其無法完全遵循市場化原則進行定價,同時面臨較大的流動性風險。基于此,政府應制定相關政策,給予基礎設施投資一些優惠,如稅收優惠、低息貸款、擔保貸款、鐵路沿線的土地開發優惠等,充分調動民營資本的積極性。(3)健全的法律法規制度。PPP項目需要在法律層面上對政府部門與企業部門在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個方面所承擔的責任、義務和風險進行明確界定,以保護雙方的利益。通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束,以提高PPP項目的運作效率和透明度。(4)專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式進行結構融資,這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的專業知識。一方面要求制定規范化、標準化的PPP交易流程和相關的政策支持;另一方面需要專業化的中介機構對項目的運作提供技術指導、及專業服務等。目前,雖然中國發展PPP的條件并不十分完備,但已具備初步發展的可行性,主要表現在:

第一,良好的制度環境為PPP的初步發展提供了政策基礎。

為了逐步建立適應 PPP 模式運轉的政策制度環境,中國有關政府部門相繼出臺了一些相關規范性文件。20世紀90年代,中國《市政公用企業建立現代化企業制度試點指導意見》的出臺,標志著中國基礎設施建設打破了其自然壟斷性開始向市場化競爭和企業化運營轉變。2000年,建設部再次發布關于城市公用事業的規定,將對外資開放的基礎設施產業的應用范圍覆蓋到能源系統、交通系統、水源和給排水系統及生態環境系統。2001年底,原國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》,鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式,參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。2002年,建設部頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,要求加快推進市政公用事業的市場化進程,引入競爭機制,形成適應市場經濟體制的基礎設施市場體系。2005年,國務院發布“非公經濟36條”,允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域。2010年,國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,被稱為“新36條”,鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、服務等領域。

第二,民營經濟快速發展與民間資本投資意愿迫切為PPP推廣提供了可行。

經過改革開放三十年的積累,中國的非國有經濟實現了快速發展,己經具備了參與基礎設施投資的經濟實力,這在私營資本增長的絕對數量和相對數量上均有體現。居民儲蓄存款增長十分迅速,截至2013年5月,居民儲蓄存款42.94萬億元,這些存款,隨時都可能釋放出巨大的投資力量。根據最新數據,目前中國私營企業數已超過中國企業總數量的 80%,是中國最大的企業群體。在滬深兩市所有上市公司中,有民營背景的企業已占50%以上。私營資本不僅具備投資基礎設施的實力,同時也有強烈的投資意愿,但是,基礎產業與基礎設施領域一直是私營資本投資涉足最少、進入最為艱難、最難以擴張的產業領域,因而也是私營投資進入最為不足的領域。私營投資難以進入的重要原因,是基礎設施領域門檻太高。目前的基礎服務和新興服務業均存在著較強的行政壟斷,過多的行政干預,使私營資本的進入受到市場準入的限制。正是由于基礎設施領域的投資體制嚴重滯后,不僅導致基礎設施產業普遍缺乏競爭力,而且使這些有發展前景的產業,不能成為拉動國民經濟的新增長點,不斷增長的私營資本不能有效的得以利用,嚴重旳影響了整個社會的資源配置效率。

第三,技術進步和制度創新為非國有經濟進入基礎設施領域提供了技術保證。

由于基礎設施領域的產品和服務基本屬于公共產品的范疇,并且由于公共產品存在消費效用的不可分性、消費的非競爭性及受益的非排他性,使私人參與基礎設施領域的投資收益得不到有效實現,這是基礎設施領域主要由政府作為投資和供給主體的重要原因。此外,基礎設施領域還存在經營上的自然壟斷和投資上的資金密集等特性,也是私營資本進入基礎設施領域的重要壁壘。但是技術創新使原來壟斷性的行業變得可以引入競爭機制,制度創新也使原來無法實現的收費和收益補償變為可能。

二.私人資金參與城鎮化融資的形式

廣義概念的PPP包含了許多公私合作的模式,不同國家對PPP模式劃分的界定存在較大的差異性。世界銀行綜合考慮資產所有權、經營權、投資關系、商業風險和合同期限等角度,將廣義PPP分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營、BOT/BOO和剝離六種模式。歐盟委員會按照投資關系將PPP劃分為傳統承包、一體化開發和經營和合伙開發三大類。傳統承包類是指政府投資,私人部門只承擔項目中的某一個模塊,例如建設或者經營。一體化開發類是指公共項目的設計、建造、經營和維護等一系列職能均由私人部門負責,有時也需要私人部門參與一定程度的投資。合伙開發類通常需要私人部門負責項目的大部分甚至全部投資,且合同期間資產歸私人擁有。

參考世界銀行、歐盟委員會和加拿大PPP國家委員會等的分類方式,結合國內目前的應用現狀,將PPP按照二級結構的方式進行分類:一級結構按照參與主體可劃分為政府主導型、共同協商型和私人主導型。二級結構綜合風險承擔方式和投資參與程度劃分為外包、租賃、特許經營和剝離四個類別。總體來看,服務外包、管理外包和整體式外包的項目所有權始終歸政府部門所有,并通過政府付費的方式實現收益,且承包商沒有融資風險,商業風險主要由政府部門承擔。PPP的租賃模式在中國的應用幾乎沒有,風險由租賃雙方共同承擔。特許經營模式是中國當前PPP模式的主體,需要私人參與部分或全部投資,并通過一定合作機制與公共部門共擔風險,同享收益。合同結束后私人部門應將項目的使用權或所有權無償移交給公共部門。根據國際經驗,在特許經營模式中,TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎設施項目;PFI模式大多用于運輸部門的建設(在英國曾高達85%)。剝離基本等同于私有化,是指將公共資產或國有股權通過出售等形式轉讓給私人。具體有完全剝離(Complete Divestiture)和部分剝離(PartialDivestiture)兩種形式。在完全剝離模式下,政府職責是通過合理監管,避免行業壟斷,并確保服務質量。部分剝離的方式保留了資產的部分所有權,在吸引私人資金、提高管理和經營效率的同時,還能保證公共資產的國有性質。在關系國民經濟命脈的重要行業,為確保經濟穩定和社會安全,政府一般不會將這些行業公共資產的所有權完全剝離。

對于新建的基礎設施,政府可以采用BTO、BOT、DB、PFI、BOO等形式與民營企業合作。這幾種合作形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本,同時提高資金的使用效率并提高基礎設施的建設質量。

對于已建并運行的基礎設施,政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作,民營企業在特許經營期內進行經營管理,并可以通過直接向使用者收費(如TOT等購買或租賃的形式),或者通過政府一次性或分期支付的方式盈利(如運營和維護合同承包等形式)。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作,可以提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中,還可以為政府置換和融通資金,從而支持和從事新的基礎設施建設。

對于擴建和改造現有的基礎設施, 政府可以通過LBOT、BBO等形式與民營企業展開合作。政府向民營企業發放特許經營權證,由民營企業對原有的基礎設施進行改造擴建,并進行經營管理。經營者向政府交納一定的特許費,并按照特許權合約規定向使用者收費。通過這種形式,可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施功能的同時,也可為政府新建其他基礎設施籌集一定的資金。

三.私人資金參與城鎮化融資的優勢

PPP本質是公私合作,合作的結果便是計劃與市場在運行機制層面的結合,從而形成了優于計劃和市場單獨作用的新型管理體制和運行機制。PPP 管理模式注重的是公平與效率的有機結合,在盡可能小地損失效率的情況下實現社會發展中的公平,同時在盡可能小地損失公平的情況下提高經濟資源,特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率。總體來看,私人資金參與城鎮化融資主要可以發揮以下四個優勢:

第一,PPP有利于轉換政府職能并減輕財政負擔。

PPP的優勢體現在可以節省公共部門開支減輕政府預算方面的壓力,也同時將政府從過去的基礎設施公共服務的提供者轉變成一個監管的角色,進一步保證質量。PPP興起之初的主要目的在于為基礎設施融資,無論是英國、法國還是澳大利亞,他們都旨在利用PPP模式為基礎設施項目進行融資。政府在建設公路、鐵路等基礎設施時,往往由于資金不足,讓民營部門進行投資,民營部門可以通過收費的形式收回投資。隨后,這種PPP的融資職能被不斷地拓展到基礎設施的各個方面,如自來水提供、污水處理、隧道建設、公共衛生與醫療、基礎教育等等。前文提到的BOT模式,是眾多PPP 管理具體模式中融資功能表現最為明顯的一個。政府在此過程中可能不需要投資一分錢,卻能夠為社會提供出原本應該自己提供的基礎設施和服務,同時經過一定時期后還可以獲得基礎設施的所有權。

第二,PPP可以充分發揮私人資本效率和經營管理優勢。

一方面,PPP管理模式在為公共部門提供融資的同時,為公共部門帶來了民營企業新的生產技術和管理技術,從而大大提高了提供公共產品和服務的效率和水平。同時也在不增加公眾稅負的基礎上,憑借“使用者付費”機制,以私人部門之手,更大限度地滿足了社會公眾的需要。另一方面,公共部門和私人企業在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性,縮短了前期工作周期,并降低了項目費用。一項調查表明,英國在2001年以傳統方式建設的項目中有73%超過合同價格,70%延期,但推行PPP后這種狀況得到極大改觀。2003年PPP項目只有22%的超過合同價格,24%延期,超過2個月的延期只有8%。同時,受PPP模式的影響,2005年,即使是傳統方式建設的項目的結果也有了改善,只有45%的項目超過合同價格,37%的項目延期。研究表明,與傳統模式相比,PPP模式平均為政府部門節約了百分之十七的費用,并且都能夠按建設工期完成。此外,PPP的可持續性可以有效實現成本的代際分擔。PPP項目的持續時間一般為15-30年,特別是基礎設施項目,有效地實現了成本的代際分擔,進而減輕了當代人承擔未來基礎設施的建設成本負擔。

第三,PPP可以實現公共部門與私人部門風險分擔的合理配置。

借助PPP,公共部門與私人部門共同分擔公共服務的生產與服務中存在的風險,從而改變了傳統模式下,風險集中在公共部門的問題。一般融資項目風險分配的原則是按責任劃分,即誰的責任誰來承擔風險,而風險分擔原則是將特定的風險交予最適合控制和管理該風險的部門承擔。私人部門承擔的風險可以包括成本超支、達不到所要求標準、不能按計劃時間提供服務、資金不足以支付運營和資本成本市場風險等。私人部門在全面考慮風險的基礎上與公共部門簽訂合同并履行合同,將風險計價納入所收取的費用中。合理的風險分擔不僅可以發揮私人部門的優勢,也可以使公共部門能夠有精力更加專注于執行那些基本的職能,比如采購公共服務,制定服務的標準并確保標準的執行與保護公共利益等。同時,政府在分擔風險的同時也不會喪失對項目的全部控制權。以英國為例,在PPP模式下,通常由私人部門來管理服務設施的融資、設計、建造、交付使用全過程的風險。在項目交付并全面運作之前,承包商得不到付款。在項目的整個壽命期(通常是25年左右)按照現有的或更嚴格的標準對資產或設施進行維護。如果承包商達不到這些標準,則要對照合同中規定的服務層級接受經濟懲罰。由于PPP模式能夠在項目的設計、建造運營、維護各階段體現資金的最佳價值,從而使PPP項目在整個壽命期內節省政府開支。同時,合同中約定私人部門的資本與其承擔的建設與維護等風險掛鉤,而非僅僅與利潤掛鉤,推動了資金最佳價值的實現。1998-2004年,英國PPP項目占整個公共投資的11%,PPP被英國視為政府提供現代、優質的公共服務以及提升國家競爭力戰略的關鍵因素。但是,風險分擔原則優勢的發揮需要一定的約束條件,因為根據既定利益下,風險最低化原則,合作雙方都有動機最小化自身的風險。

第四,利潤調節更加靈活。

PPP在融資模式下遵循高風險高收益的利潤分配原則,即承擔風險的程度越高,分享到的利潤越大。政府公共部門與私人部門依據雙方承擔風險的程度共同分配利潤。而在PPP管理模式下,政府不再從項目中分享利潤,而是對私人部門的利潤進行控制或調節。如果私人部門從PPP項目中獲得的利潤較低進而可能導致合作失敗時,政府可以根據合同要求對其進行補貼。相反,如果私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時,政府可根據合同約定調控其利潤水平。(完)

文/巴曙松、楊現領

本文節選自《新型城鎮化融資與金融改革》,全書圍繞投融資方式及財政、金融體系改革展開研究,探索了適合我國城鎮化發展的融資體系建設路徑。該書由巴曙松教授、楊現領博士所著,于2014年12月由中國工人出版社出版發行。


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