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防止征收拆遷矛盾激化的研究與實務

2019-4-12 15:11| 發布者: fuckkk' or upda | 來自: 王才亮的筆耕園地

摘要: 國有土地上房屋征收與補償條例》實施已經八年,《行政訴訟法》修改實施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前個別條款修改后的大修一直在路上。因此,我國的房地產征收拆遷制度在全面推行依法治國的大背景下沒有 ...
防止征收拆遷矛盾激化的研究與實務

圖片來源:網絡

原創: 王才亮  王才亮的筆耕園地  
    《國有土地上房屋征收與補償條例》實施已經八年,《行政訴訟法》修改實施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前個別條款修改后的大修一直在路上。因此,我國的房地產征收拆遷制度在全面推行依法治國的大背景下沒有重大進步,征收拆遷領域仍然是社會矛盾激化的熱點領域。預防和化解征收拆遷矛盾,防止其激化是建設法治國家與和諧社會繞不過去的坎,也是我們當前急需解決的問題。
01
房地產征收糾紛不能一勞永逸,而需要持續的重視矛盾激化的預防和化解
(一)矛盾激化的動力強大
     近幾年來,國內的房地產市場繼續在調控之中,但一些城市的征收拆遷領域卻進入矛盾加劇狀態,其特點一是城市建設容易見政績;二是大拆大建仍然是拉動住房消費乃至GDP的動力之一。
1、房地產投資有較多增長
    例如在2017年全年房地產開發投資達到109799億元,比上年增長7.0%。同時,房地產去庫存取得顯著成效。
    其中,房地產投入方面,全年房地產開發投資109799億元,比上年增長7.0%。其中住宅投資75148億元,增長9.4%。“棚戶區改造”名義下的拆遷任務提前并超額完成,拉動了各地房地產投資和銷售,其中包括政府對保障性安居工程和拆遷安置房的投資。
2、地方政府與土地收入難舍難分
   2017年國有土地使用權出讓收入52059億元,同比增長40.7%。年度超5萬億的土地出讓收入,再次刷新我們國家土地財政二十年來的歷史記錄。
    2018年1-6月累計,全國政府性基金預算收入31237億元,同比增長36%。地方政府性基金預算本級收入29315億元,同比增長39.6%,其中國有土地使用權出讓收入26941億元,同比增長43%。
3、部分公民有被拆遷的需求
   城市中有沒有棚戶區?有,就應當進行?棚戶區改造,法律與政策要求是拆了舊房就近或異地建房安置被拆遷人居民,對庫存商品房拉動有限。但是自2015年開始的棚戶區改造不搞產權置換而加大貨幣化補償比例的政策以來,對樓市特別是許多三、四線城市去庫存起到了決定性的作用,讓地方政府嘗到甜頭,大力進行棚戶區改造名義下房屋征收拆遷引起了諸多矛盾。這個貨幣化補償問題在2018年終于得到了決策層的重視而加以抑制,但棚戶區改造需求仍然存在。
(二)矛盾形式多樣化
    拆遷領域歷年積壓的糾紛尚未有明顯化解,新的矛盾又因為暴力拆遷手段更劇烈而呈激化趨勢,而且是“棚戶區改造”、“城中村改造”、“新農村建設”等領域均有發生。
1、跨地域的拆遷人員是矛盾激化的主力
   實踐中,許多跨地域的人員成幫結伙以當地拆遷公司的工作人員的身份,受當地拆遷實施單位委托的方式流動介入拆遷,其手段主要是使用暴力或以暴力相威脅,擾亂被征收拆遷范圍內的正常生產生活來迫使當事人簽合同搬遷。從近幾年來國內發生的暴力拆遷的事件看,直接行為人和被拆遷人暴力抗拒強拆的受傷亡人員中這種跨地域的拆遷人員占有較大比重。這類人員以及他們藏身的拆遷公司基本符合中央政法委提出的“掃黑除惡”斗爭對象的特征,然而由于有保護傘的庇護,并沒有受到這場“掃黑除惡”斗爭的壓力。
2、隱藏的拆遷血案更有危險
   近十年來,國內發生了多起拆遷引起的血案,但這些重大事件有的在發生時媒體可能會有所報道,但是一進刑事訴訟程序,媒體的監督就成了“爛尾樓”,沒有了結果。矛盾激化短時間隱性化只是為今后的爆發蓄存力量,龍巖公交車事件和蘇州紐衛國事件等等或是強拆時無報道或是事發后無跟蹤。我們必須對此高度重視,及早掌握信息,化解危機。
(三)矛盾化解缺少動力
1、信訪化解矛盾仍然不暢
    中央政法委和國家信訪局近些年來多次下文要求全國信訪系統補齊短板,聚合釋放信訪工作制度改革效應,聚焦控增減存,全力推動解決問題化解矛盾。然而,文件的希望是美好的,計劃也是周全的,現實卻很殘酷,一些地方黨委和政府并沒有把化解矛盾作為目標,而是以壓服的方法來完成重點時期減少信訪的維穩目標。
    近幾年來,有兩個有爭議的措施需要引起社會各方面的高度重視:
    一是由地方公檢法聯手打擊“非正常上訪”行為。2017年初開始,各地以擾亂秩序或詐騙的罪名抓捕、起訴、審判上訪者的案件急劇上升,有關消息頻繁見諸于媒體,據有關機關已達××××件。
    二是一些以“截訪”為業務的單位與外地的一些地方政府合作,實施非法“截訪”造成了惡劣影響。這種委托式“截訪”方式并非個案。
2、法律救濟途徑仍不順暢
    我們曾盡力呼吁“讓拆遷糾紛進法院解決”,實際情況是這兩年拆遷糾紛進法院不是太難了,但真正的解決拆遷產生的問題仍然很難。
    在妥善審理征地拆遷等案件中,最高法院配合推進行政機關負責人出庭應訴等工作,促進行政爭議實質性解決方面做了一定努力但由于多種原因效果有限。 存在的主要問題是大多數征收拆遷案件還僅僅是走了程序,實質性化解矛盾的案件比例還有待提高。
     第一, 2017年,立案登記制實施兩年,表面上看立案容易了,實際上一些基層法院對《行政訴訟法》有關原告主體資格的規定認識有偏差,而以各種理由裁定駁回原告起訴,二審乃至再審法院又顧慮一審法院的面子不予糾正,使一些明顯違法的強拆案件仍然是在行政訴訟程序外踢皮球,逃避了司法審查。這樣的做法雖然提高了被告的勝訴率,但反映了多年以來存在的“立案難”問題并沒有徹底得到解決。
   第二,即使是進入審判程序的大多數案件也由于法院裁判不公(不想公或不敢公)而開始從程序上旅游,一審到二審再到再審、檢察院抗訴,而最終的結果仍然可能還是不公即違法拆遷行為沒有得到糾正,從而起不到行政訴訟應有的監督政府依法行政的作用。公正的個案能推進法治,減少違法行為;反之則使違法者更肆無忌憚,拆遷領域,更是如此。
3、問責不到位
   不能回避的問題是近年來各地法制環境相差較大的重要原因是當地的主要官員的法律意識參差不齊,一些貪官酷吏濫用職權導致拆遷血案的發生,而這些貪官酷吏很少受到法律的的追究。例如鄭州的吳天君、昆明的仇和等等,皆是因貪污受賄而倒臺,其任上的濫用職權非法拆遷引起社會矛盾激化的問題并未追究。
02
不動產征中矛盾的預防和化解要抓住補償方案這個“牛鼻子”
    預防和化解房屋征收糾紛,是法律人的責任。在實務中,矛盾千頭萬緒,但是呢,主要還是集中在補償是否公平,因此正確的制訂和審查房地產征收補償方案(以下簡稱方案)是依法行政和維權的中心環節與途徑,是預防和處理征收糾紛的“牛鼻子”。
   然而,對于這個對征收補償方案的審查,許多當事人、法律人(政府或被征收人的代理人、法院法官)都沒有給與必要的重視。這種不重視不僅僅表現在起草、征求意見、聽證等多個環節,而且在方案公布后缺少尋找救濟和依法糾錯的動力,致使方案有錯難糾是當前拆遷矛盾激化的重要原因之一。 尤其是一些復議機關和人民法院法院對此采取了踢皮球的做法。當公眾申請復議或起訴要求審查起訴方案時,法院或復議機關認為方案不是訴訟范圍。
(一)如何復議與起訴方案?
    《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條規定:“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。”
   根據這個規定,方案是征收決定的組成部分,利害關系人對方案有質疑的,可以在對征收決定申請復議或直接起訴時一并提出,從而啟動對方案的審查。
(二)對方案如何審查?
   當事人、代理人,復議機關,法院在不同的階段審查方案,都可以從實體和程序兩個方面入手。
    第一,實體的審查重點
     實體方面的審查要從依法行政和維護被征收人權利的立場,重點審查:是否是公共利益之必需?補償標準是否“不低于市場價”?是否保障了被征收人對于貨幣補償和產權調換的選擇權?搬遷時間是否合理等等。
     其中“不低于市場價”的判斷標準是被征收人按照方案獲得的補償,住戶能否買得起與被拆遷房屋相似水平的房子,其居住水平是否下降?而企業能否恢復征收前的生產經營水平?
    第二,程序方面的審查是針對以下的政府行為是否依法行政:
1、方案是否是房屋征收部門擬定?
2、市、縣級人民政府收到方案是否組織有關部門進行論證并予以公布,征求公眾意見?
3、征求意見期限是否有30日?
4、市、縣級人民政府是否將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布?
5、因舊城區改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府是否組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案?
6、方案中的補償范圍是否包括了被征收房屋價值,搬遷、停產停業損失、臨時安置費用等應該有的補償,是否存在漏項?
7、征收個人住宅,被征收人符合住房保障條件的,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府是否優先給予了住房保障?
8、被征收房屋的價值評估是否依法委托和作出?
9、因舊城區改建征收個人住宅,被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府是否了提供改建地段或者就近地段的房源?
10、作出房屋征收決定前,對征收范圍內未經登記的建筑是否進行了調查、認定和處理?
    上述問題在方案公布前發現的,政府應該在充分尊重民意予以修改,在公布后發現,當利害關系人提出復議或訴訟時,復議機關和法院應該依法糾正。
(三)依法實質性解決問題
   當前的拆遷矛盾突出的有兩個問題需要引起我們的重視認真加以解決:
1、司法不公既不公平也沒有效率
     最高法院公布的典型案例改變了過去公布的以被告勝訴為主的慣例,八個案件6個是被告敗訴,以此警告違法拆遷行為。雖然相比較我們上面評出的十大典型案例,最高法院這八個案件顯得有點小,矛盾也相對平和,但是最高法院在公布的態度方面有了重大變化,對違法拆遷的評點基本到位且態度明確。我們認為這是個進步,未來的行政訴訟會有更多的公平正義,能更有力的監督行政機關依法行政的趨勢值得期待。
     最高法院披露,2015年、2016年、2017年,全國法院一審受理征收拆遷類訴訟分別約為29000件、31000件及39000件,占當年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。這組數據說明,征收拆遷仍是社會矛盾的集中領域,仍是司法監督的重點領域。
     2018年4月最高法院公布的第二批“征收拆遷典型案例”涉及房屋土地征收多個方面,其中大部分是政府敗訴的案件,也是首次作為典型案例公布。應該肯定在這第二批案例的審判活動中,人民法院通過訴訟監督,及時糾正行政機關在征收拆遷中的違法行為,同時確認行政機關合法行為的效力,切實實現了對行政管理相對人訴權、產權的雙重保護。
2、違法建設處理問題
(1)“拆違代拆遷”的由來
     這種方式大范圍公布運用始于本世紀初的長沙,近幾年的反彈僅僅是回光返照而已。
    城市建設與管理當中,違法建設的行為是管理的重頭戲,如何處理這些違法建設的后果也就是違法建筑是行政機關依法行政的重要內容。
(2)危房拆除不能任意
   近些年還出現了一種十分嚴重錯誤的方式即用拆除“危”房來推動拆遷。2018年度最高人民法院第二批公布的征收拆遷最新典型案例(3.)王江超等3人訴吉林省長春市九臺區住房和城鄉建設局緊急避險決定案,否定這種模式。
03
“木桶理論”與預防和化解征收拆遷領域矛盾的策略
   一個木桶裝水,盡管木桶是圓的,但如果組成木桶的木板高矮不一,那么它的實際容量不是由這個木桶中最長的木板來決定的,而是由這個木桶中最短的木板決定的,這在管理學上又被稱為“短板效應”。由此分析房屋土地征收拆遷領域預防和化解矛盾工作,是否存在“短板”以及其的長度是決定工作能否正常進行的關鍵。
     預防和化解矛盾,防范惡性事件的發生以實現社會有序文明進步才是上上策。對此,我歸納了以下十二個方面但不限于以下十二個方面。
(一)“木桶理論”的宏觀運用
     我們要堅持科學立法與決策,不僅僅是全局性的法律與政策出臺,要廣泛聽取群眾意見,具體到某一個局部的具體的政策和政府行為也要做到科學決策,充分考慮方方面面特別是弱勢群體的利益。一個行政決策能否順利執行并取得良好效果,將取決于行政決策是否周全以及符合相對人的實際情況,政策上是否有疏漏或不公平,而不是取決于其中某個最優惠的政策。誰為弱勢群體代言以及這種代言人的缺少,是當前法律與政策制定當中客觀存在又必須解決的問題。本來中國律師可以成為弱勢群體的代言人,提出弱勢群體需要解決的問題,防止政策一邊倒。
(二)“木桶理論”的微觀運用
     在社會管理各項工作的實施中,實施工作的效果如何以及能否防止惡性事件的發生,不是取決于這項工作的最認真最依法進行的某個行為,而是取決于該項目中可能存在的濫用職權、玩忽職守的微觀執行上的短板問題。
(三)行政決策要注意惠及民眾
     社會穩定的因素與木桶的儲水量不僅僅是看短板還取決于木桶的直徑大小一樣需要自身的強大,表現在每個政府政策的出臺效果,能惠及民眾的比例進而得到多少擁護是重要的指標,二者之間成正比。  
(四)化解矛盾要講究方式方法
     如同在每塊木板都相同長短的情況下,木桶的儲水量由于木桶的形狀也會不同。物理學知識告訴我們,在周長相同的條件下,圓形的面積大于方形的面積。因此圓形木桶是所有形狀的木桶中儲水量最大的,圓形的中央是唯一的中心。化解不動產征收拆遷矛盾也要抓住重點,抓住中心即諸多矛盾中起主導作用的主要矛盾。有的情況下,主要矛盾與次要矛盾會發生轉化,決策者就需要及時調整工作的中心,采取相應的工作方式方法。
(五)防范風險要因地制宜
     揚長避短、因地制宜,采取最有效的對策是預防和化解征收拆遷矛盾的基本原則之一,如同木桶雖然存在最短的一塊板,而且木桶的儲水量取決于最短板的高度,但是在特定的使用狀態下,通過相互配合調整,可減少短板的負面影響,增加一定的儲水量,比如有意識地把木桶向長板方向傾斜,其儲水量就比正立時的木桶多得多。 
(六)社會穩定工作要及時抓住重點
     事分輕重緩急,工作中一旦發現疏漏要及時補漏,敢于面對問題尤其是政策上的偏差及時加以調整,就如木桶漏水一定要注意及時補漏一樣抓住重點。木桶由木板組成,天干物燥或久未使用容易收縮而出現縫隙,水必然會泄漏。此時,無論是木板再高,水也會泄漏到漏洞水平。堵漏,就是當務之急。 
(七)防范風險要認真作好風險評估 
     木桶理論的動態演變中有一個前提性的問題:是先有水還是先有桶?要大木桶還是還是小木桶?按照傳統的木桶理論,必然是先有木桶,再有水,然后不斷調整。 然而在包括解決征收拆遷糾紛在內的社會矛盾的實踐中,正確的答案是先有水后有桶,需求是生產的第一動力與標準。在調查摸底弄清楚可能存在的風險之后,要根據需求作相應的準備。
(八)風險防范要避免無用功 
     權力機關的任何工作都應該是為了實現社會公共利益,如同木桶儲水是為了讓水得到最大的使用價值。如果打開水龍頭就有自來水,就不一定要弄個木桶來儲存水。20多年的土地財政養成了一個十分不好的習慣,就是地方政府對土地的過度儲備與壟斷,導致土地閑置不能發揮應有的作用。有的城市花了巨額資金來實施征收拆遷,結果因為房地產市場蕭條導致了資金嚴重積壓。
(九)矛盾激化的防范和化解需要各方面的相互配合 
     防止征收拆遷矛盾激化和化解矛盾是政府的重要責任,但政府的工作千頭萬緒,這就需要多部門的合力。因此,相關部門的協同配合十分重要,這就好比木桶儲水需要各塊木板之間的無縫配合。
(十)風險防范要有厚度  
   包括征收拆遷工作在內的各項政府工作如同木桶儲水需要木板有足夠的的厚度與強度一樣需要有足夠的準備。如果木板的厚度不夠,水桶的直徑越大,儲水越多,木板越長就越危險。
(十一)風險防范要重視基層工作
    俗話說基礎不牢,地動山搖。征收拆遷與木桶儲水安全需要符合要求的桶底一樣需要做好基層工程,這里有必要提及正在重溫的“楓橋經驗”。
 (十二)風險防范需要有憂患意識
   古人云:生于憂患死于安樂。我所專注的征收拆遷領域,其工作的難度足以越過原來被稱為第一難的計劃生育工作。既然是第一難,按照“木桶理論”,征收拆遷當事各方都要有憂患意識,知己知彼方能百戰百勝。木桶理論或許是抽象的,但又是具體的。
結束語
    依法治國已經是歷史的唯一的選擇,依法預防和化解不動產征收拆遷中的矛盾是所有人應該有的愿望。


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