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【專訪】馬懷德:制定統一行政程序法典的時機和條件已經成熟|四十年再出發·法治②

2018-11-6 10:36| 發布者: fuckkk' or upda | 原作者: 王昱倩 | 來自: 界面新聞

摘要: 在改革開放40周年之際,圍繞行政法四十年發展沿革、經驗與展望,國家賠償制度的運行狀況、法治政府建設、依法行政等問題,界面新聞深度專訪了行政法學家、中國政法大學副校長、中國法學會行政法研究會會長馬懷德。圖 ...

在改革開放40周年之際,圍繞行政法四十年發展沿革、經驗與展望,國家賠償制度的運行狀況、法治政府建設、依法行政等問題,界面新聞深度專訪了行政法學家、中國政法大學副校長、中國法學會行政法研究會會長馬懷德。

圖片來源:視覺中國

觀點摘要:

注重時代變化和社會現實需求,不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,是全面推進依法治國的重要內容和必然要求。
國家賠償制度應當始終堅持救濟本位,確立“有利于受害人原則”。
國家賠償制度的重點在于對國家機關的職務行為所造成的損害給予救濟,其主要用意并不是針對侵權國家機關的懲罰與責任追究。
地方黨政領導是否具備法治意識,是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定將成為影響其升遷的重要因素。
信訪成為行政糾紛解決的首選渠道,一方面是因為法定救濟渠道還不夠通暢,另一方面也意味著社會公眾在一定程度上還是更偏向于信訪等法治化的糾紛解決機制。
制定統一的行政程序法典,能夠樹立行政人員和社會公眾重視程序的觀念,集中解決行政程序規則的缺位問題,確保法治的統一。
改革開放至今,我國行政法治建設歷經四十年。如今,具有中國特色的行政法學理論體系初步形成,一套較為有效的行政法律制度初步實現了對行政權的規范,依法行政的觀念和意識逐漸深入人心。

在改革開放40周年之際,圍繞行政法四十年發展沿革、經驗與展望,國家賠償制度的運行狀況、法治政府建設、依法行政等問題,界面新聞深度專訪了行政法學家、中國政法大學副校長、中國法學會行政法研究會會長馬懷德。他曾直接參與《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政強制法》等多部法律的起草工作。

馬懷德認為,未來的行政法治建設應當及時回應國家治理、社會變遷、新興科技發展所提出的理論需求,繼續完善中國特色行政法學理論體系;應當加強重點領域立法,破解法治政府建設的現實難題,著力推進法律的實施和制度的落實;重點提高各級領導干部的法治意識和法治素養,在全社會形成良好的法治氛圍。

全面推進依法治國 行政法體系不斷完善

界面新聞:1978年國家實行改革開放,十一屆三中全會把加強社會主義民主法制建設作為必須堅持的方針確定下來,重新確立了法制在國家政治生活中的重要地位。在這樣的背景下,中國行政法治體系是怎么逐漸得到復蘇的?

馬懷德:1979年4月,中國社會科學院的劉海年教授等在《人民日報》上發表了《健全與嚴格執行行政法》一文,該文一般被認為是改革開放后最早發表的行政法論文。隨后,西南政法大學的王明三教授,中山大學的夏書章教授、中國法學會的張尚鷟教授等都相繼撰寫論文,學界的自覺使得行政法的教學研究活動從長久的蟄伏轉入復蘇。在1980年前后,部分高校開始設置專門的行政法課程。

1983年6月,由時任司法部教育司副司長、法學教材編輯部總編輯王珉燦擔任主編,張尚鷟擔任副主編的《行政法概要》出版。該書作為新中國第一部行政法學統編教材,對行政法學的發展起到了重要的作用。

在這個時期,行政訴訟制度也在我國成文法中通過民事立法和個別領域的單行立法得到確立。1980年和1981年通過的《中外合資經營企業法所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》三部法律均確認了企業和個人針對稅收爭議有提起行政訴訟的權利。1989年《行政訴訟法》頒布前夕,我國已有130多部法律和行政法規規定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴。各級人民法院陸續建立了1400余個行政審判庭。行政訴訟制度的雛形初步形成。當然,行政法治取得的上述進步,與“八二憲法”所開創的憲制環境有著重要關聯。

界面新聞:1986年10月,行政立法研究組成立。如何看待它的當時和當下意義?

馬懷德:1986年到1996年這十年,被稱為行政立法為主的快速發展階段。行政立法研究組設于全國人大常委會法工委之下。新中國第一任國務院法制局局長,時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉是研究組的組織者。時任中國政法大學副校長江平教授任組長,羅豪才教授和應松年教授任副組長。以行政立法研究組的成立為標志,我國的行政法治建設進入了以立法為先導的快速發展階段。這一階段的主要學術研究和制度構建大多圍繞行政立法工作而開展,呈現出明確的目標指向性。

按照預定計劃,行政立法研究組首先著手起草一部類似于《民法通則》的《行政法通則》或《行政法大綱》,但進展并不順利。1987年8月,行政立法研究組完成了《行政訴訟法(試擬稿)》。1989年4月,《行政訴訟法》經審議通過,公民對于行政機關侵犯其合法權益的行為有了穩定的司法救濟渠道。在此基礎上,《國家賠償法》于1994年通過,加上1990年通過《行政復議條例》,以行政復議、行政訴訟和國家賠償制度為載體的,具有中國特色的行政監督和救濟制度基本確立。1996年,《行政處罰法》出臺,創立了聽證制度。

界面新聞:1997年,黨的十五大以來,依法治國成為國家戰略。之后,又提出了依法行政、建設法治政府。行政法體系是如何進一步完善的?

馬懷德:在國家立法層面,1999年,全國人大常委會審議通過了《行政復議法》,2000年,全國人大審議通過了《立法法》。2004年生效的《行政許可法》深入調整了政府與市場的關系,對政府職能的邊界進行了劃分;2012年生效的《行政強制法》規范了行政強制的設定與實施,在一定程度上解決了“亂強制”的問題。以《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三部法律為依托,我國初步建立起了具有中國特色的行政行為法體系。此外,2005年全國人大常委會還審議通過了《公務員法》,為公務員法治提供了基本遵循。2008年《政府信息公開條例》實施,提高了政府工作的透明度,為公眾行使知情權,監督行政權運作提供了具體可行的方式。同年,行政法治建設的另一個重要里程碑——《湖南省行政程序規定》出臺。該部規章是我國第一部對行政程序進行系統規定的立法。

值得注意的是,在這一階段密集的制度構建中,個案發生著重要的作用。如1998年的田永訴北京科技大學案明確了高等學校可以作為行政訴訟的被告。2001年發生的“麻旦旦嫖娼案”促使學界開始集中反思國家賠償的標準,尤其是國家賠償中的精神損害賠償等問題;2003年“孫志剛案”發生后,國務院主動廢除了實施達二十年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

界面新聞:十八大以來,黨中央提出了全面推進依法治國的理念和方略。十九大提出了到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的戰略目標,成立中央全面依法治國領導小組。如何評價目前的中國行政法體系?

馬懷德:“立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治。”注重時代變化和社會現實需求,不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,是全面推進依法治國的重要內容和必然要求。2014年,《行政訴訟法》生效二十余年以來作出首次修改,力求解決“立案難、審理難、執行難”等實踐中存在的突出問題。2015年,《立法法》進行了較大幅度的修改。新《立法法》賦予設區的市立法權,大幅擴張了享有地方立法權的主體,回應了近年來社會發展中的治理精細化需求。2017年6月,全國人大常委會決定對《行政訴訟法》作出修改,行政公益訴訟制度正式向全國推開。

國家賠償制度應當始終堅持救濟本位 確立“有利于受害人”原則

界面新聞:您直接參與了《國家賠償法》的起草工作。請您介紹一下國家賠償制度的立法沿革。

馬懷德:平反冤錯案件是推動我國國家賠償制度建立和發展的一個重要因素。新中國建立后,以1954年《憲法》為依據,部分法律法規和政策對冤獄賠償作出了相應規定。“文革”結束后,平反工作系統展開,此類實踐成為我國國家賠償立法的一個重要動因。1986年審議通過的《民法通則》與1989年《行政訴訟法》提供了國家賠償制度的雛形。1994年,八屆全國人大常委會通過了《國家賠償法》。由于采用了統一的立法體例,《國家賠償法》涉及了民法、刑法、行政法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等多個部門法,法律關系較為復雜。為保障制度落地,最高人民法院、最高人民檢察院制定頒布了一系列國家賠償的司法解釋,以具體化《國家賠償法》的規定。

但是,國家賠償制度的實際運行狀況并不理想。國家賠償范圍狹窄、標準偏低、程序公正性不足等問題日益凸顯。在這樣的背景下,修法的動議時常被提起。此后,歷時五年,歷經全國人大常委會四次審議的新《國家賠償法》出臺。該法在歸責原則、具體程序、舉證責任等諸多方面對舊法進行了修改完善。

界面新聞:您的論文里曾有一個數據,1994年《國家賠償法》出臺之后,總體來講,全國法院審理國家賠償案件的數量處于低位水平,波動幅度大。《國家賠償法》生效二十余年以來,全國法院所受理的國家賠償案件總量僅有十余萬件,年均不到1萬件。這是哪些因素造成的呢?

馬懷德:造成這一現象的原因是多重的,其中國家賠償的程序公正性不足是重要因素。1994年《國家賠償法》規定的賠償義務機關制度便于受害人提出賠償請求,也便于賠償義務機關了解具體情況,正確審理案件。然而,其所蘊含的內在問題是,賠償義務機關需要“自己做自己的法官”,與賠償有高度利害關系的賠償義務機關自然先天傾向于不賠或者少賠。尤其是對于司法賠償而言。1994年《國家賠償法》還規定賠償請求人只有在刑事司法行為被確認為違法之后才能單獨提起刑事賠償。盡管2010年修法時取消了確認程序,并保障法院的最終裁決權,但是并沒有徹底解決程序的公正性問題。十八大以來,一部分冤錯案件的迅速平反,尤其是媒體所報道的呼格吉勒圖案、聶樹斌案等重大典型案件中,糾錯和賠償的程序均是因為“真兇再現”后,辦案機關在各方壓力之下啟動。在普通案件中,獲得國家賠償往往更加困難。此外,賠償率和賠償數額偏低也使得當事人對國家賠償制度缺乏足夠的信心。上述多方面因素交叉作用,導致了國家賠償案件的總體數量長期偏低。

界面新聞:還有一些問題,比如賠償率長期處于低位水平、賠償標準有待進一步提高。

馬懷德:我做過一個統計,2010年后,國家賠償案件的數量呈現逐漸增加的趨勢,但案件賠償率卻呈現出下降和低位徘徊的趨勢。究其緣由,一方面可能是案件量的增加帶來了諸多當事人在事實與理由方面不夠充分的案件,致使案件中判處賠償的整體比例降低;另外一方面,則有可能是因為國家賠償制度的整體容納量不足,使得大量進入賠償程序的案件無法得到公正和有效的審理。

關于賠償標準的問題,首先,對于侵犯公民人身自由權的賠償標準過低。按照《國家賠償法》第三十三條的規定,侵犯公民人身自由的,每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。這一標準從總體上看與公民人身自由所受到的侵害依然不成比例關系。從補償正義的角度出發,侵害公民人身自由權的行為發生時,公民往往是喪失了24小時內的自由,但平均工資卻是以一般勞動者的8小時日均工作量作為計算的基準,這意味著公民8小時工作時間之外的法益是被立法所忽略的。從內容上講,公民失去人身自由,其損害并不僅僅是誤工一項,還有自由活動空間、選擇空間、發展空間的喪失等。因此,以單一的日平均工資標準作為侵犯公民人身自由權的衡量標準并不合理。

其次,精神損害賠償標準偏低。從實踐情況來看,各地對于精神損害撫慰金的裁判差異較大,但總體上均處于較低水平。最高人民法院2014年《精神損害賠償若干問題意見》對于精神損害賠償的標準提出了指導性意見,即原則上不超過人身自由賠償金、生命健康賠償金總額的百分之三十五,最低不少于一千元。有媒體報道指出,從實踐來看,精神賠償的總體數額和在賠償金中的占比均處于較低水平,賠償金額基本只能保持在3萬元到5萬元的水平。另有研究者通過抽樣統計的方式得出,在其所選取的158個賠償案件中,平均每個案件的精神損害撫慰金僅僅為29432元,在占比上只占到賠償金總額的16.89%。諸如呼格吉勒圖案高達100萬元人民幣、聶樹斌案高達130萬元人民幣的精神損害撫慰金不過是少數個案,而不能作為當前精神損害賠償的一般標準。

界面新聞:在您看來,國家賠償制度未來的發展方向是什么?

馬懷德:首先,國家賠償制度應當始終堅持救濟本位,確立“有利于受害人原則”。從本質上說,國家賠償制度的重點在于對國家機關的職務行為所造成的損害給予救濟,其主要用意并不是針對侵權國家機關的懲罰與責任追究。理想的狀況是,只要受到刑事追訴的公民拿著檢察機關的不起訴決定書、公安機關的撤銷案件決定書,釋放證等證明終止刑事責任追究的法律文件,或者立案后超過一定期限沒有繼續進行刑事追究,就可以獲得相應的國家賠償金。倘若在追訴過程中存在國家機關工作人員涉嫌違法違紀等情況,將由其他的法律制度與程序完成追責功能。

同時,要處理好國家賠償與國家補償、國家救助制度的關系;拓寬賠償范圍,將目前有爭議的行政不作為致害、公有公共設施致害納入到行政賠償范圍當中;提高賠償標準,給予法官一定的自由裁量權,調高或取消精神損害賠償35%這一原則性基準。在國家監察體制改革的背景下,監察委員會作為國家機關,其行為造成公民人身財產損害的,國家需要承擔賠償責任。《國家賠償法》應當及時對這一問題做出回應,明確規定監察賠償的歸責原則、范圍和程序等一系列問題。

建設法治政府 法治建設成效納入考核體系

界面新聞:在您看來,四十年行政法治歷程,公務人員的依法行政意識有哪些提高?

馬懷德:我國古代封建文化傳統和“官本位”思維的影響甚遠,在一定程度上造成了行政法治意識的淡薄和行政法治文化土壤的貧瘠。改革開放四十年來,法治成為治國理政的基本方式,由相關部門主導的普法、學界的呼吁、媒體的宣傳共同促進了社會法治意識的提高和法治觀念的普及,使得依法行政、建設法治政府的觀念深入人心。

早在1999年,國務院《關于全面推進依法行政的決定》中就提出,各級政府要通過舉辦法律講座等形式認真學習憲法和法律、法規,尤其是各級政府的領導干部要通過各種形式帶頭學法。中國政法大學法治政府研究院2017年對100個城市法治政府建設狀況的測評結果顯示,被評估城市在“領導干部的法治思維培養”指標上的平均得分率達到86.2%,說明這一制度的整體運作情況較好。另外,以法治為重要指標的政績考核評價體系也正在逐步建立。《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》明確提出,各級黨委要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容,納入政績考核指標體系。這意味著地方黨政領導是否具備法治意識,是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定將成為影響其升遷的重要因素。

界面新聞:從當前法治政府的建設來看,規范行政決策和行政執法,完善行政糾紛解決機制,依然是法治政府建設中的重點和難點問題。

馬懷德:作為行政權力中使用最廣泛、最頻繁、最復雜和最難以規范的權力,決策權亟待納入法治軌道。我認為,應當加快出臺《重大行政決策程序條例》的步伐,對重大行政決策行為進行嚴格規范,同時對違法不當決策的責任及問責方式做出明確規定。在行政執法領域,雖然一系列改革持續推進,但執法體制不順、執法權威不足、執法效率不高、執法不規范、不作為和亂作為并存等問題依然多發,需要充實基層執法力量,實現執法重心下移,并且建立領導干部干預執法的記錄通報和責任追究制度,樹立執法權威。《行政復議法》也需要修改,成立專門的行政復議機構,集中復議權,使行政復議成為解決行政爭議的主渠道,實現行政復議和行政訴訟的良好銜接,構建系統運行的行政爭議解決機制。

界面新聞:以目前行政糾紛解決為例,信訪還是主要的渠道,如何看待?

馬懷德:信訪成為行政糾紛解決的首選渠道,一方面是因為法定救濟渠道還不夠通暢,另一方面也意味著社會公眾在一定程度上還是更偏向于信訪等法治化的糾紛解決機制。一部分公民在維權時只講權利,不講義務,導致社會矛盾糾紛的表達方式呈現極端化、暴力化,甚至引發群體性事件,也從另一個側面說明部分公眾的規則意識還有待提高。

解決上述問題,要求社會各方主體都應當積極參與到普法活動當中。社會媒體應當宣傳正確的法治觀念,做到理性傳播,堅持自律擔當;學校應該承擔起教育責任,保證青少年接受高質量的法治教育。中國政法大學法治政府研究院發布的《我國青少年法治教育發展報告(2018)》顯示,青少年的法治價值觀已經初步養成,但仍存在對法律常識掌握水平偏低,法治教育配套資源不到位等若干不足。為此,應當考慮將法律知識納入高考,補強高中這一法治教育的薄弱環節,增加對欠發達地區的投入,推動青少年法治教育均衡發展。

制定統一行政程序法典的時機和條件已經成熟

界面新聞:對于未來行政法治的展望,在理論體系方面,您有怎樣的建設?

馬懷德:2018年2月,黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,開啟了新一輪的黨和國家機構改革。本次黨和國家機構改革是改革開放以來規模最大、范圍最廣、利益調整最為深刻的一次機構改革,超越了以往的行政體制改革范疇,從國家治理的高度統籌黨政軍地各機構的改革,向傳統的行政法學理論提出了一系列問題。如黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式,這對于行政組織理論、行政行為理論、行政監督理論都可能帶來一定的挑戰。

行政法學研究必須適實回應法治實踐中的新現象、新問題和新趨向。關注現實問題、回應現實需求是行政法學研究的重要使命,也是中國行政法學能夠長期保持生命力的一條主要經驗。如何應對國家在完善治理體系與治理結構中所展開的變革,為現實提供更有力的解釋框架和規范框架,使中國的行政法學理論更加充實和飽滿,應當是行政法學所需要面對和承擔的時代重任。

界面新聞:互聯網、大數據、人工智能等新興科學技術涌現,對于行政法學而言,如何作出有效的法律制度設計,既充分釋放科技所帶來的“利好”,又能有效防控科技所帶來的損害和潛在風險呢?

馬懷德:在大數據時代,政府數據成為驅動公共治理的重要資源。推進政府數據的透明、開放,構建統一的政府數據平臺,可以有效改進公共服務水平,實現公共治理的轉型。然而,在這一過程中,如何規范政府對信息的收集、處理、利用過程,如何保障公民個人信息不被濫用,就成為行政法學必須面對的新問題。再如,當下以幾家互聯網頭部企業為代表的互聯網平臺迅速擴張,其業務涵蓋社會生活的各個領域,通過高效的信息匹配為人們的生活帶來了極大便利。然而,這種新型的經濟形態與傳統的業態差異巨大,簡單以事前許可加事后處罰的傳統方式對其進行管理,有可能會出現偏離管理重點、責任分配不合理等問題, 這就要求行政法學探索新的規制理念與規制思路,找到科學、合理的規制模式。關注現代科技的發展,并探索其對傳統行政法甚至行政結構所帶來的變革,或許會成為行政法學研究中一個新的學術增長點。

界面新聞:未來是否會制定統一的行政程序法典?

馬懷德:推進行政法治,應當制定統一的行政程序法典。行政程序內含公正、效率、秩序等多重價值,對于發展民主政治、保障公民基本權利、遏制和消除腐敗、提高行政效率等具有重要意義,是全面推進依法治國和建設法治政府的必然要求。制定統一的行政程序法典,能夠樹立行政人員和社會公眾重視程序的觀念,集中解決行政程序規則的缺位問題,確保法治的統一。

事實上,在《行政訴訟法》生效之后,專家學者就曾經討論過是否要制定統一的行政程序法。但當時由于各方面條件不成熟,分散立法成為最為穩妥的選擇。經過多年的努力,制定統一行政程序法典的時機和條件已經成熟。《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等單行法典中包含了大量的行政程序規則,其出臺和實施表明我國的行政程序立法已經具備了一定的基礎。另外,以《湖南省行政程序規定》為先導,我國已經制定頒布十余部地方行政程序規定。多地的“先行先試”也為國家立法統一立法積累了足夠經驗。可以說,制定統一的行政程序法典條件已完全具備,應早日落實十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求,將制定統一的行政程序法典提上日程。

來源:界面新聞


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